Befreiung vom Bebauungsplan nach § 31 BauGB – Was Bauherren und Projektentwickler wissen müssen

Bebauungspläne regeln, was wo und wie gebaut werden darf. Doch die Realität auf dem Grundstück weicht mitunter von der Planzeichnung ab – sei es durch einen ungewöhnlichen Grundstückszuschnitt, eine atypische Situation, durch veränderte städtebauliche Zielsetzungen oder durch das politische Gebot, Wohnraum schneller zu schaffen. Das Gesetz kennt dafür ein wichtiges Instrument: die Befreiung nach § 31 BauGB. Wer dieses Instrument kennt und richtig einsetzt, kann Vorhaben realisieren, die am Bebauungsplan zu scheitern drohen – und vermeidet zugleich die Falle, Befreiungen zu beantragen, die rechtlich von vornherein ausgeschlossen sind. Dieser Beitrag erklärt die drei Absätze des § 31 BauGB, ihre Voraussetzungen, ihre Grenzen und die aktuelle Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Das Wichtigste auf einen Blick

• § 31 Abs. 1 BauGB ermöglicht Ausnahmen, die der Bebauungsplan selbst bereits vorsieht – kein Ermessen der Behörde, wenn die Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt sind.
• § 31 Abs. 2 BauGB erlaubt Befreiungen von Festsetzungen, sofern die Grundzüge der Planung nicht berührt werden – dies ist die entscheidende und in der Praxis schwierigste Voraussetzung.
• § 31 Abs. 3 BauGB (der sogenannte „Bau-Turbo“) erlaubt seit 2021 Befreiungen auch dann, wenn die Grundzüge der Planung berührt sind – aber nur für Wohnungsbauvorhaben und nur im atypischen Einzelfall.
• Ob die Grundzüge der Planung berührt sind, bestimmt sich nicht abstrakt nach der Festsetzungskategorie, sondern nach der konkreten Funktion der Festsetzung im jeweiligen Plangebiet.
• Für Befreiungen nach § 31 Abs. 3 BauGB ist die Zustimmung der Gemeinde nach § 36a BauGB zwingend erforderlich.
• Eine Befreiung scheidet in jedem Fall aus, wenn nachbarliche Interessen nicht gewahrt werden – Nachbarschutz ist eine eigenständige Grenze.
• Atypische Grundstückssituationen, fehlendes Verschulden der Bauherrschaft und die Verhältnismäßigkeit spielen bei der Ermessensausübung eine zentrale Rolle.

I. Die drei Befreiungstatbestände im Überblick

§ 31 Abs. 1 BauGB: Die Ausnahme aus dem Plan selbst

Bebauungspläne können nach § 31 Abs. 1 BauGB ausdrücklich Ausnahmen von ihren eigenen Festsetzungen vorsehen. Der klassische Fall: Ein Plan lässt im Allgemeinen Wohngebiet gewerbliche Nutzungen grundsätzlich nicht zu, sieht aber ausdrücklich Ausnahmen für nicht störende Handwerksbetriebe vor. Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Ausnahme vor, besteht ein Rechtsanspruch auf Erteilung – die Behörde hat keinen Ermessensspielraum im eigentlichen Sinne, sondern nur einen eingeschränkten Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Tatbestandsmerkmale. In der Praxis ist dieser Tatbestand am unproblematischsten, weil der Plangeber die Ausnahme selbst konzipiert hat.

Praktischer Tipp: Prüfen Sie bei jeder Planung zunächst den textlichen Teil des Bebauungsplans auf ausdrücklich vorgesehene Ausnahmen. Diese sind häufig übersehen und bieten den sichersten Weg zur Genehmigung.

§ 31 Abs. 2 BauGB: Die klassische Befreiung

§ 31 Abs. 2 BauGB ist das Herzstück des Befreiungsrechts. Er erlaubt Abweichungen von Bebauungsplanfestsetzungen unter drei Voraussetzungen, die kumulativ vorliegen müssen:

• Die Grundzüge der Planung werden nicht berührt.
• Mindestens einer von drei Befreiungsgründen liegt vor: (a) Gründe des Wohls der Allgemeinheit erfordern die Befreiung, (b) die Abweichung ist städtebaulich vertretbar, oder (c) die Durchführung des Bebauungsplans würde zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen.
• Die Abweichung ist unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar.

In der Praxis ist die erste Voraussetzung – das Nichtberühren der Grundzüge der Planung – die entscheidende Hürde. Sie hat die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts über Jahrzehnte beschäftigt.

§ 31 Abs. 3 BauGB: Der Bau-Turbo für den Wohnungsbau

Mit dem Baulandmobilisierungsgesetz 2021 hat der Gesetzgeber § 31 Abs. 3 BauGB neu eingeführt. Die Norm ermöglicht Befreiungen zugunsten des Wohnungsbaus auch dann, wenn die Grundzüge der Planung berührt sind – also in Fällen, in denen § 31 Abs. 2 BauGB scheitert. Die Voraussetzungen sind enger: Es muss sich um ein Wohnungsbauvorhaben handeln, es muss ein atypischer Einzelfall vorliegen, und die Befreiung muss mit öffentlichen Belangen vereinbar sein. Zudem bedarf es der Zustimmung der Gemeinde nach § 36a BauGB. Der Gesetzgeber hat damit bewusst eine neue Befreiungsmöglichkeit geschaffen, um planungsrechtliche Hindernisse für den Wohnungsbau zu überwinden.

II. Die Schlüsselfrage: Was sind die „Grundzüge der Planung“?

Der bundesverwaltungsgerichtliche Maßstab

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Leitentscheidung vom 9. August 2018 den Maßstab für die Grundzügefrage präzisiert: Es kommt nicht auf die abstrakte Bedeutung der betreffenden Festsetzungskategorie an, sondern auf ihre Funktion im konkreten Plangebiet und auf die konkrete Auswirkung der Abweichung im Einzelfall (BVerwG, Urt. v. 09.08.2018 – 4 C 7.17, BVerwGE 162, 363). In dem entschiedenen Fall hatte das Bezirksamt Berlin Befreiungen erteilt, die die zulässige Geschossflächenzahl von zwei auf sechs Vollgeschosse und die Baumassenzahl von 1,0 auf 4,3 erhöht hätten – Abweichungen, die das BVerwG als eindeutige Berührung der Planungsgrundkonzeption qualifizierte.

Die entscheidende Frage lautet nach der Rechtsprechung: Läuft die Befreiung dem planerischen Grundkonzept zuwider? Hierzu müssen Planungsgeschichte, Planungszweck und die Auswirkungen der Abweichung auf das Plangebiet insgesamt in den Blick genommen werden. Das BVerwG hat in seiner jüngsten Entscheidung vom 24. April 2024 diese Linie fortgeführt und betont, dass die Grundzüge einer Planung dem Bebauungsplan selbst zu entnehmen sind und eine Abweichung dann nicht die Grundzüge berührt, wenn sie die Plankonzeption in ihrem Kern unberührt lässt (BVerwG, Urt. v. 24.04.2024 – 4 C 2.23, NVwZ 2024, 1419).

Fallgruppen aus der Praxis

Die Rechtsprechung hat verschiedene Fallgruppen herausgearbeitet:

Keine Berührung der Grundzüge liegt in der Regel vor bei geringfügigen Abweichungen von Baugrenzen durch einzelne, konstruktiv untergeordnete Bauteile (Balkone, Erker, Vordächer), bei Abweichungen aufgrund atypischer Grundstückssituationen, die im Plangebiet kein Pendant finden, sowie bei Abweichungen, die die Schutzfunktion der betreffenden Festsetzung im konkreten Fall kaum berühren.

Berührung der Grundzüge liegt typischerweise vor bei Überschreitungen des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung um ein Mehrfaches (wie im Wannsee-Fall), bei Abweichungen, die das städtebauliche Leitbild des Bebauungsplans für das gesamte Plangebiet in Frage stellen würden, sowie bei Abweichungen, bei denen eine Bezugsfallwirkung für eine Vielzahl vergleichbarer Grundstücke zu befürchten ist.

Praktischer Tipp: Analysieren Sie vor jeder Befreiungsantragstellung die Planbegründung sorgfältig. Sie gibt Auskunft über den Planungszweck einzelner Festsetzungen und damit darüber, ob eine Abweichung das planerische Konzept im Kern trifft oder nur eine Randfestsetzung betrifft.

III. Die offenbare Härte – unterschätzter Befreiungsgrund

Tatbestandsvoraussetzungen

Der Befreiungsgrund der offenbar nicht beabsichtigten Härte nach § 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB ist in der Praxis häufig unterschätzt. Er greift, wenn Planfestsetzungen sich im konkreten Einzelfall als nicht sinnvoll erweisen – etwa weil sie aufgrund besonderer Grundstückseigenschaften zu einer praktischen Unbebaubarkeit oder zu unverhältnismäßigen Anforderungen führen, die der Planer so nicht beabsichtigt hatte. Das BVerwG hat in seiner frühen Entscheidung vom 30. Juni 2004 klargestellt, dass eine Härte „offenbar“ ist, wenn sie für den Planer vorhersehbar gewesen wäre und er sie bei Kenntnis vermieden hätte (BVerwG, Urt. v. 30.06.2004 – 4 C 3.03).

Die erforderliche Atypik kann sich aus folgenden Umständen ergeben: besonderer Grundstückszuschnitt (Eckgrundstücke, stark asymmetrische Formen), ungewöhnliche Topographie, historisch gewachsene Verhältnisse, die im Plan nicht hinreichend berücksichtigt wurden, oder – wie in der Literatur anerkannt – die nachträgliche Erkenntnis, dass eine Planfestsetzung auf ein konkretes Grundstück nicht passt (vgl. Battis/Krautzberger/Löhr/Reidt, BauGB, § 31 Rn. 40, 41; OVG Niedersachsen, Urt. v. 16.08.2004 – 9 LB 131/04).

Abgrenzung vom wirtschaftlichen Nachteil

Wichtig: Eine bloße wirtschaftliche Erschwernis oder eine geringere Rendite genügt nicht. Die Härte muss in den Grundzügen der Nutzbarkeit des Grundstücks wurzeln. Das OVG Hamburg hat in seinem Beschluss vom 16. August 2021 betont, dass der Begriff der Härte eine grundstücksbezogene Ausnahmesituation voraussetzt, nicht eine allgemein ungünstige Marktlage (OVG Hamburg, Beschl. v. 16.08.2021 – 2 Bs 182/21).

Praktischer Tipp: Dokumentieren Sie die Atypik Ihres Grundstücks bereits im Antragsverfahren mit konkreten Planunterlagen, einem Vergleich mit den übrigen Grundstücken im Plangebiet und einer Darstellung, warum kein anderes Grundstück im Geltungsbereich des Bebauungsplans eine vergleichbare Situation aufweist.

IV. § 31 Abs. 3 BauGB: Der Bau-Turbo in der Praxis

Normzweck und Entstehungsgeschichte

§ 31 Abs. 3 BauGB wurde durch das Baulandmobilisierungsgesetz 2021 in das BauGB eingefügt. Die Gesetzesbegründung macht den Zweck deutlich: Die Schaffung von Wohnraum als gesamtgesellschaftliche Aufgabe soll planungsrechtliche Hindernisse überwinden können, die nach der klassischen Befreiungsdogmatik unüberwindbar wären (BT-Drs. 21/1084). Der Gesetzgeber hat damit erstmals eine Befreiungsmöglichkeit geschaffen, die auch dann eingreift, wenn die Grundzüge der Planung berührt sind.

Voraussetzungen im Einzelnen

Die Befreiung nach § 31 Abs. 3 BauGB setzt voraus:

• Wohnungsbauvorhaben: Das Vorhaben muss dem Wohnungsbau dienen. Reine Gewerbeimmobilien sind ausgeschlossen. Gemischte Vorhaben kommen in Betracht, wenn der Wohnnutzungsanteil überwiegt. Maßgeblich ist dabei nicht nur selbstgenutztes Eigentum – auch Mietwohnungsbau fällt unter den Tatbestand.
• Atypischer Einzelfall: Die Befreiung darf keine Situationen betreffen, die für das gesamte Plangebiet oder für nahezu jedes Grundstück gleichermaßen typisch sind. Es muss eine grundstücksspezifische Besonderheit vorliegen, die das Vorhaben von vergleichbaren Situationen im Plangebiet unterscheidet (BVerwG, Urt. v. 24.04.2024 – 4 C 2.23, NVwZ 2024, 1419; OVG Hamburg, Urteil v. 12.01.2026, Az. 12 K 3364/24, abrufbar beim OVG Hamburg).
• Vereinbarkeit mit öffentlichen Belangen: Zusätzliche erhebliche Umweltauswirkungen dürfen nicht entstehen (§ 31 Abs. 3 Satz 2 BauGB). Nachbarliche Interessen müssen gewahrt sein.
• Gemeindliche Zustimmung nach § 36a BauGB: Die Gemeinde muss dem Vorhaben zustimmen. Ohne diese Zustimmung kann die Baugenehmigungsbehörde keine Befreiung erteilen. Die Gemeinde hat dabei einen eigenen Abwägungsspielraum.

Abgrenzung: Was § 31 Abs. 3 Satz 2 BauGB ausschließt

§ 31 Abs. 3 Satz 2 BauGB schließt Befreiungen aus, die voraussichtlich zusätzliche erhebliche Umweltauswirkungen haben. Diese Regelung zielt darauf ab, eine Umgehung der ansonsten gebotenen Umweltprüfung zu verhindern. In der Praxis ist der Ausschluss vor allem dann relevant, wenn die Befreiung de facto die Wirkung einer Bebauungsplanänderung hätte, die ihrerseits umweltprüfungspflichtig wäre. Bei punktuellen Abweichungen einzelner Bauteile von Festsetzungen eines bereits genehmigten Vorhabens greift dieser Ausschluss typischerweise nicht.

Praktischer Tipp: Bereiten Sie den Antrag nach § 31 Abs. 3 BauGB frühzeitig in Abstimmung mit der Gemeinde vor. Die gemeindliche Zustimmung nach § 36a BauGB ist keine Formalie – sie erfordert eine eigenständige Befassung des zuständigen Gemeindeorgans. Ohne eine sachliche Auseinandersetzung der Gemeinde mit den Abwägungsbelangen liegt ein Ermessensausfall vor, der die Zustimmungsverweigerung angreifbar macht.

V. Nachbarschutz als eigenständige Befreiungsschranke

Jede Befreiung nach § 31 Abs. 2 und 3 BauGB setzt voraus, dass die Abweichung unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Dies ist keine bloße Formalvoraussetzung, sondern eine eigenständige materielle Grenze. Drittschützende Festsetzungen des Bebauungsplans – insbesondere Abstandsflächen, aber auch festgesetzte Baugrenzen – können gegenüber Nachbarn eine Schutzwirkung entfalten, die einer Befreiung entgegensteht.

Das BVerwG hat in seiner Entscheidung vom 6. Juni 2019 klargestellt, dass der Nachbarschutz bei Befreiungen von drittschützenden Festsetzungen nicht davon abhängt, ob die Grundzüge der Planung berührt sind – der Befreiungsadressat kann sich unabhängig davon auf Verletzung seiner Rechte berufen (BVerwG, Urt. v. 06.06.2019 – 4 C 10.18).

Demgegenüber begründet eine Befreiung von nicht drittschützenden Festsetzungen keinen Nachbarschutz, auch wenn der Nachbar faktisch beeinträchtigt wird. Entscheidend ist, ob die konkrete Festsetzung, von der befreit wird, dem Schutz des Nachbarn zu dienen bestimmt ist.

VI. Ermessen und Verhältnismäßigkeit – was die Behörde berücksichtigen muss

Die Befreiungserteilung liegt im pflichtgemäßen Ermessen der Baugenehmigungsbehörde. Dieses Ermessen ist kein freies Belieben – die Behörde muss alle abwägungserheblichen Belange in ihre Entscheidung einstellen. Unterlässt sie dies, liegt ein Ermessensausfall oder -fehler vor, der zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung führt. Zu den zu berücksichtigenden Belangen gehören insbesondere: die Intensität des Eingriffs in die Planfestsetzung, das öffentliche Interesse an der Erhaltung der planerischen Ordnung, die Atypik der Grundstückssituation, ein etwaiges institutionelles Mitverschulden der Behörde an der rechtswidrigen Situation, die Verhältnismäßigkeit von Befreiung und Ablehnung, sowie bei nahezu fertiggestellten Gebäuden die Ressourcenbilanz eines möglichen Abrisses. Eine Behörde, die all diese Belange unberücksichtigt lässt und lediglich auf die formale Planwidrigkeit abstellt, handelt ermessensfehlerhaft.

Praktischer Tipp: Stellen Sie in Ihrem Befreiungsantrag alle abwägungserheblichen Belange vollständig dar – nicht nur die rechtlichen Voraussetzungen der Befreiung, sondern auch die konkreten Auswirkungen einer Ablehnung auf Ihre Bausubstanz, Ihre Finanzierung und das öffentliche Interesse an der Wohnraumversorgung. Dies verpflichtet die Behörde zur Auseinandersetzung und schafft im Falle einer ablehnenden Entscheidung die Grundlage für einen Angriff wegen Ermessensunterschreitung oder -ausfalls.

Fazit

§ 31 BauGB ist kein Notausgang für schlecht geplante Vorhaben – aber ein wichtiges und differenziertes Instrument für die Praxis. Wer die drei Absätze kennt und gezielt einsetzt, kann planungsrechtliche Hindernisse überwinden: durch die Ausnahme aus dem Plan selbst (Abs. 1), durch die klassische Befreiung bei Wahrung der Planungsgrundkonzeption (Abs. 2) oder – seit 2021 – durch den Bau-Turbo zugunsten des Wohnungsbaus auch bei Berührung der Grundzüge (Abs. 3). Entscheidend ist in allen Fällen eine präzise Analyse des konkreten Plangebiets, der Funktion der betreffenden Festsetzung und der Atypik des Einzelfalls. Pauschale Anträge ohne diese Analyse scheitern regelmäßig – eine sorgfältige Begründung ist das Fundament jedes Befreiungsantrags.

Weiterführende Informationen

• § 31 BauGB – Ausnahmen und Befreiungen
• § 36a BauGB – Zustimmung der Gemeinde bei Befreiungen nach § 31 Abs. 3
• BVerwG, Urt. v. 09.08.2018 – 4 C 7.17 (Grundzüge der Planung)
• BVerwG, Urt. v. 24.04.2024 – 4 C 2.23 (§ 31 Abs. 3 BauGB / atypischer Einzelfall)
• BVerwG, Urt. v. 06.06.2019 – 4 C 10.18 (Nachbarschutz bei Befreiungen)
• BVerwG, Urt. v. 30.06.2004 – 4 C 3.03 (offenbare Härte)
• OVG Hamburg, Beschl. v. 16.08.2021 – 2 Bs 182/21 (Härte; atypische Grundstückssituation)
• BT-Drs. 21/1084 – Gesetzesbegründung Baulandmobilisierungsgesetz 2021
• Verwandter Beitrag: aaRdT-Reform in NRW – Was Bauherren wissen müssen (kigq-news.de)

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Dieser Beitrag dient der allgemeinen rechtlichen Information und ersetzt keine individuelle anwaltliche Beratung. Stand: Juni 2026.